Die folgenden Ausführungen stellen die aktuellen Möglichkeiten vor, die den Betreuungsbehörden auf der Grundlage des Betreuungsbehördengesetz zur Verfügung stehen, auf die Qualität der gesetzlichen Betreuung Einfluss zu nehmen. Weiter wird ein Überblick gegeben über den aktuellen Stand der Diskussion in der Bund-Länder-Arbeitsgruppe zur Verbesserung des Betreuungsrechts. Dabei soll auch auf die Frage eingegangen werden, welche Chancen eine Strukturreform des Betreuungsrechts zur Verbesserung der Qualität haben. Eine stark diskutierte Frage, ob die Betreuungsbehörde Eingangsinstanz im Verfahren werden soll, wird ebenso bearbeitet wie die Fragestellung, ob Assistenzleistung Betreuung ersetzen kann.

Der Beitrag gibt ein Referat beim 1. Bayerischen Betreuungsgerichtstag am 22. Juli 2010 in München wieder. Die Vortragsform wurde weitgehend beibehalten.

Wird der Erforderlichkeitsgrundsatz in der rechtlichen Betreuung gesetzlich definiert oder durch die Kraft des Faktischen?

Ist der Wille der Betroffenen im Betreuungsverfahren handlungsweisend oder bestimmen die Defizite im sozialen Netz über Betreuungsbestellungen?

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Nachdem bereits das Europäische (= EU) Recht mit seinen Antidiskriminierungsvorschriften, die in Deutschland u. a. durch das Allgemeine Gleichbehandlungsgesetz (AGG) umgesetzt worden sind, das Behindertenrecht bis hin zum Betreuungsrecht vor neue rechtliche Herausforderungen gestellt hat, nötigt das für Deutschland seit 2009 rechtsverbindliche Übereinkommen der Vereinten Nationen über die Rechte von Menschen mit Behinderungen dazu, die gegenwärtig gelten- den Vorschriften über die Rechtsfürsorge für Menschen mit Behinderungen, das Unterbringungsrecht sowie eine Reihe weiterer verwandter rechtlicher Regelungen zu überdenken.

Die gerichtlich angeordnete Betreuung wird zunehmend ein sozial- und gesundheitspolitisches Thema, das auch die gemeindepsychiatrischen Verbände und andere Sozialleistungserbringer interessieren muss. Die Rufe mehren sich, dieses bisher vornehmlich von der Justiz und der Rechtspolitik manchmal sehr lieblos verwaltete Institut der Rechtsfürsorge einer substanziellen Revision zu unterziehen, einer Revision, die nicht in erster Linie Kostenprobleme im Sinn hat, sondern der Leitidee des Schutzes der Menschenwürde behinderter und kranker Menschen mehr Geltung verschafft.

Das Betreuungsgesetz sieht in § 1897 Abs. 1 BGB neben der rechtlichen Besorgung der Angelegenheiten durch die Betreuer ausdrücklich auch als ihre Aufgabe vor, ihre Klienten persönlich zu betreuen. Die persönliche Amtsführung wird dabei als ein wichtiges Kriterium für die Eignung von Betreuer angeführt. Auch wenn der Begriff „Persönliche Betreuung“ im Gesetzeswortlaut nicht enthalten ist, so dient er doch dazu, die rechtliche Betreuung von einer anonymen Sachwalterschaft bzw. von einer „bloßen Verwaltung von Menschen vom Schreibtisch aus“ abzugrenzen. Die persönliche Betreuung soll sicherstellen, dass betreute Menschen nicht bloße Objekte des Verfahrens sind, sondern als Subjekt und Person wahrgenommen werden und sich an der rechtlichen Besorgung ihrer Angelegenheiten nach ihren jeweiligen Möglichkeiten selbst beteiligen können. § 1901 BGB legt Betreuern eine Pflicht zur Besprechung wichtiger Angelegenheiten auf.

Dr. Jörg Tänzer

Eine Arbeitsgruppe beim Bundesjustizministerium prüft die Empfehlung im Abschlussbericht des ISG zur Evaluierung des 2. Betreuungsrechts-Änderungsgesetzes, einen regelmäßigen Kontakt zwischen berufsmäßigen Betreuer/innen und ihren Betreuten gesetzlich vorzuschreiben. Außerdem ist im Referentenentwurf für eine Vormundschaftsrechtsnovelle eine Begrenzung der Fälle von Amts- und Berufsvormündern auf 50 Fälle vorgesehen. In der Gesetzesbegründung wird ausdrücklich die Frage aufgeworfen wird, ob eine solche Begrenzung analog auf Berufsbetreuer übertragen werden soll. Beide Instrumente würden jedoch nichts zu einer Verbesserung der Betreuungsqualität beitragen. Anders eine gesetzliche Regelung der Eignungskriterien für Berufsbetreuer, die nicht nur zweckmäßig wäre, sondern verfassungsrechtlich geboten ist.

Dr. Jörg Tänzer
Aachen 2009

Die Arbeit erstellt eine Inventur der Infrastruktur im Betreuungswesen und entwickelt Vorschläge für eine Strukturreform des Betreuungsrechts, die nach der Veröffentlichung des Evaluationsberichts der Bundesregierung zum 2. Betreuungsrechts-Änderungsgesetz nach der Bundestagswahl zu erwarten ist.

Neben den staatlichen Akteuren Vormundschaftsgericht und Betreuungsbehörde werden vor allem Status und Rechtsbeziehungen der Akteure betrachtet, die Adressaten staatlicher  Steuerungsbemühungen sein können, nämlich die berufsmäßigen Betreuer in selbständiger und vereinsrechtlicher Unternehmensform.

• die ehrenamtliche Betreuung wird gegenüber der Berufsbetreuung weiter an Bedeutung verlieren. Demographische und gesellschaftliche Trends führen zu einer wachsenden Zahl solcher Betreuungsverhältnisse, die nur durch professionelle Betreuer wahrgenommen werden können.
• Justizförmigkeit und Justizzentrierung der Prozesse der Betreuung behindern die Erreichung der Ziele des Betreuungsgesetzes 1992; die Implementierung sozialrechtlicher Elemente in das Betreuungswesen und die Organisation der rechtlichen Betreuung als Sozialleistung würde die Betreuungsinfrastruktur stärken.

In Abgrenzung zur unklar gebliebenen Formulierung der „sozialen Betreuung“ wird der Begriff der „sozialrechtsförmigen“ Betreuung entwickelt.

Die Infrastrukturvoraussetzungen der Gewinnung und Unterstützung ehrenamtlicher Betreuer und Vorsorgebevollmächtigter sind nicht aufgabenangemessen. Die bestehenden Regelungen blockieren vielmehr die Durchsetzung des politisch gewollten Vorrangs der Ehrenamtlichkeit:

• die Rolle der Betreuungsbehörden ist gesetzlich zu schwach ausgestaltet
• eine angemessene Finanzierung der Betreuungsvereine wird nicht gewährleistet
• eine weitere Stärkung der Vorsorgevollmacht wird das Grundproblem der zurückgehenden Verfügbarkeit ehrenamtlicher Betreuungspersonen nicht lösen
• die Bevollmächtigung ungeeigneter Personen, nur um Betreuungskosten zu reduzieren, wird hingegen zur Verschlechterung der Qualität der Rechtsbesorgung führen.

Die Darstellung der  verfassungsrechtlichen Rahmenbedingungen und Umsetzungsmöglichkeiten einer Modifizierung der Betreuungsinfrastruktur in Bund, Ländern und Gemeinden ergibt, dass nur die Länder Adressaten einer bundesrechtlich initiierten Strukturreform sein können, weil die Föderalismusreform den Weg zu einer substanziellen Stärkung der Kompetenzen der Betreuungsbehörden durch Bundesgesetz endgültig versperrt hat.

Wegen des Sach- und Finanzierungszusammenhanges sollen die Aufgaben, die nicht bei der Justiz verbleiben sollten - sowie einige der heute von örtlichen Betreuungsbehörden erfüllten Aufgaben - nicht etwa kommunalisiert werden, sondern auf Landesbehörden übergehen, die als Sozialleistungsträger („Träger der Betreuungshilfe“) deutlich mehr Kompetenzen als die heutigen überörtlichen Behörden hätten.

Die wichtigste dorthin zu übertragende Aufgabe wäre die sozialgutachterliche Prüfung der Notwendigkeit der Betreuung und der Verfügbarkeit betreuungsvermeidender anderer Hilfen.  Die Gewährleistung eines Beratungsanspruches der ehrenamtlichen Akteure (Betreuer, Bevollmächtigte und Angehörige) durch die Länder im Wege eines Gutscheinsystems würde die Effektivität betreuungsvermeidender Anstrengungen verstärken.

Auch die Qualifikationsanforderungen an die Berufsbetreuer als Infrastrukturvoraussetzung sind gesetzlich unzureichend normiert. Kriteriengestützte Betreuereignungsprüfungen durch die örtlichen Behörden bedürfen als Eingriffe in das Grundrecht der Berufsfreiheit einer gesetzlichen Grundlage.

Die gegenwärtigen Vergütungspauschalern basieren auf Bemessungskriterien, die entgegen der Gesetzesbegründung tatsächlich nicht von Bedeutung für den tatsächlichen Zeitaufwand der Betreuer sind. Weil Systeme mit einseitiger Vergütungsfestsetzung auf der Basis zu vieler Kriterien aber vollends dysfunktional werden, wird als Alternative die Aushandlung von Vergütungen, ähnlich wie Kostensätze anderer Sozialleistungsbereiche, auf der Basis einer Typologie von Fallschwierigkeiten als Bemessungskriterien entwickelt.